南北视野中的“矿争”话语权交锋

■ 徐德顺

中国商务新闻网在冲突影响和高风险区域从事矿产资源采购，可能产生助长冲突、侵犯人权、腐败洗钱、破坏环境等重大风险。为此，联合国、区域组织、国际行业协会等纷纷出台规则要求各国企业负责任采购。进入21世纪，全球负责任矿产采购的相关法律法规和标准涌现，且多由美西方掌控。该类规则强化了发达国家全球矿业治理主导权，其在执行过程中面临着不小的现实困境，对发展中国家和资源国关切不够。鉴此，中国应提升全球负责任矿产采购规则话语权，推动国际规则朝着更加公平合理的方向发展。

关切有偏

【资料图】

负责任矿产采购的概念衍生于冲突矿产，美国《多德—弗兰克冲突矿产法案》（2012）界定冲突矿产是“存在武装冲突、大范围暴力活动或其他有害于民众风险的受冲突影响和高风险地区所开采的矿产”。最早被定义为冲突矿产的是“3TG”，即锡、钽、钨、金这四个金属矿种，现已扩展到大宗有色金属矿产，如钴、铜、铝、镍等，所规范的地区从非洲扩大至亚洲等地，负责任的概念也泛化为与环境、金融、社会等相协调。负责任矿产处于工业价值链的起点，各国越来越重视加强负责任矿产采购管理。2009年7月，日本推出《稀有金属保障战略》；2022年3月，澳大利亚发布《关键矿产战略》；2022年8月，美国出台包含能源和自然资源管理在内的《通胀削减法案》；2023年3月，欧盟发布《欧洲关键性原材料法案》。

以总部位于英国的国际采矿和金属理事会（ICMM）、总部位于美国的责任商业联盟（RBA）分别推出《负责任绩效》（2001）和《责任商业联盟行为准则》（2004）为开端，全球负责任矿产采购的法律法规标准不断涌现。这些“全球规则”打着开放、中立、合理的旗号，但其制定者（包括区域组织和行业协会）大多由美西方主导甚至控制，更多基于西方价值观、利益观和安全观，广大发展中国家和资源国多处于被动与屈从地位。这些规则通常以可持续发展为目标，涵盖环境、社会和治理风险，在实施过程中借助可信且独立的第三方验证和评估；兼具包容性、公正性、真实性、透明性等特点，并持续改进；通常为监管合规义务所广泛认可。目前有影响力规则包括《经合组织受冲突影响和高风险地区矿产负责任供应链尽职调查指南》（2011）、《欧盟冲突矿产立法》（2017）、《伦敦金属交易所（LME）负责任采购政策》（2019）、《铜标识》（2020）、《负责任矿产倡议》（2021）等。

今天，负责任矿产采购规则不仅仅局限于采购环节，已泛化到产业链供应链诸环节。美西方主导的这些规则充分照顾自身利益关切，强化其既有的全球矿业治理主导权。一是冲突矿产治理的主要监管对象为发展中国家和资源国的冶炼厂及其上游供应链，如《OECD尽职调查指南》，建议上游企业共享最新可靠信息，呼吁由独立第三方对冶炼企业的尽职调查进行审计。二是规则充斥着西方价值观理念，如《铜标识》涵盖了法规遵从性、结社自由和集体谈判、透明度与信息披露等32个风险领域。三是在LME注册的中资企业被迫适应LME基于OECD规则的调整，LME要求在其注册的品牌建立与OECD一致的管理体系，矿产品种覆盖铜、铝、铅、锌、锡、镍、钴等，在2023年全面实施。美西方主导的现行规则，容易导致中国有色金属行业企业核心信息被他人掌握，给中国关键金属原材料产业和经济安全埋下隐患。

现实困境

目前，主要发达国家及其矿业公司主导着全球矿业治理的话语权，进而深度影响着矿产品的定价权。LME、纽约商业交易所（COMEX）期货价格是全球矿产品“价格发现”的风向标。发达国家俱乐部OECD深度参与了全球矿业治理。在发达国家全球矿业治理主导权得到强化的同时，大多位于发展中国家和资源国的冶炼厂及其上游供应链企业成为冲突矿产治理重点，导致了南北方利益分化的“马太效应”明显、“金属裂痕”加深。

美西方主导的现有规则不利于全球矿业系统治理。当下的全球矿业治理落脚点主要归为三类：与人相关，如劳工、人权、原住民、社区等；与环境相关，如生态环境保护、生物多样性、污染防治等；与制度相关，如无冲突、透明度、反腐败等。现行全球矿业治理规则主要基于西方发达国家及其企业的情况设定，不能很好地适用和匹配发展中国家和资源国及其矿业企业的实际需要，也不能充分反映发展中国家和资源国参与全球矿业发展和矿业治理的利益诉求。现有的治理规则更多的是反映发达国家的关注，过度强调了环境和社会议题而往往忽视经济议题，并不符合大多数发展中资源国的发展现状，尤其是非洲等资源国的经济发展问题没有得到合理关切，不利于全球矿业系统治理。

美西方主导的现有规则存在资源浪费和利益错配。现有关键矿产供应链规则将监管重点过度放到冶炼环节，降低了矿产产业链供应链运营效率，甚至形成资源浪费。如“无冲突冶炼厂计划”及其针对冲突矿产的标准审核，在冶炼环节大量收集信息和数据，极大地提高了冶炼企业的合规成本。事实是，关键金属矿产产业链各环节，包括开采加工回收能力、监测和风险缓解能力、可持续和循环能力等需要综合协调和合理配置资源，以避免有限的稀缺资源浪费。现有针对矿产供应链展开的审核活动，多围绕发展中国家和资源国企业密集的冶炼环节展开，使得这些企业不得不承担绝大部分的成本和风险，而收益则是整个产业链供应链共享，存在较为严重的权利义务和利益分享不匹配。

话语权争

话语权的争夺任重道远，为此，中国应加强关键矿产供应链尽责管理能力建设。一是指导国内企业提升适应国际规则能力，防范因不达国际标准而降低国际市场占有率，应对可能出现的新的隐形贸易壁垒。二是支持中国品牌商切实参与供应链风险缓解，落实负责任采购政策，而不只是单纯向上游转移供应链审核压力。三是矿产企业和银行、保险、证券等金融机构强化尽责管理，提升环境、社会和公司治理（ESG）服务和管理水平。四是支持将数字化技术融入矿产供应链追溯管理、平衡信息透明度与保护信息安全性两者关系，支持上交所、深交所、港交所等平台对上市公司社会责任加强披露与约束。五是增强关键原材料领域的战略自主和供应安全，加强国内矿产资源的发掘、回收和循环利用，完善国内矿产统一大市场建设，继续利用好国外市场和国外矿产资源，负责任采购国外关键矿产和负责任管制出口关键矿产。

此外，应联合广大发展中国家和资源国，积极影响国际规则，推动全球负责任矿产采购规则摆脱现有困境。一是基于全球发展倡议、安全倡议和文明倡议理念，推动国际组织修订现有国际矿业治理规则，使之更具包容性、更加兼顾发展中国家和资源国发展关切。二是支持系统解决矿业及矿产供应链存在的权利与责任不对等问题，促进全球矿产供应链上下游企业责任共担、联合行动、平衡协调发展。三是克服长期以来较少深度参与国际矿业规则制定之不足，在《中国负责任矿产供应链尽责管理指南》等既有成果的基础上，系统提出有利于中国发展和安全的规则修订诉求。四是积极加入有关国际中介组织，争取更多的中国籍人士在其中担任要职，表达广大发展中国家和资源国的合理利益诉求，推动国际规则朝着更加公平合理的方向发展。

更进一步的是，争取引领国际规则，促进全球负责任矿产采购规则中出现更多“中国标准”。一是中国有关行业协会在各类负责任矿产采购国际标准制定方面，要勇于发挥行业引领作用。二是中国期货机构要主动加强与LME、COMEX等合作与交流，探索与现货市场协同发展，探索在海外设交割库，探索中国版有色金属品牌注册，争取在国际有色金属市场定价权博弈中赢得主动。三是借鉴海外已有立法经验，加快中国关键原材料领域的立法进程，出台能够引领全球的矿产资源可持续发展、安全管理等规定。四是中国与矿产资源国双边谈判以及区域贸易投资谈判中，更多发出中国声音，推动“中国标准”的广泛应用。（作者系商务部研究院研究员）

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